Goran Vojković: Treba li davati plaže u koncesiju?

Zadnjih dana se prilično buke podignulo oko novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, pa me nekoliko ljudi zamolilo mišljenje o tome. Naime, još davne 2003. godine magistrirao sam na temu „Pomorsko dobro Republike Hrvatske“, a nedugo kasnije objavio i knjigu Pomorsko dobro i koncesije, prvu znanstvenu monografiju u nas na tu temu.

Sada, punih 20 godina kasnije mogu zaključiti kako se nije puno toga promijenilo – a priča koja se otvorila je samo posljedica više desetljeća nereda i loših rješenja u regulaciji pomorskog dobra. O ovom novom tekstu u detalje konkretno neću – jer ovo o čemu se priča zadnjih dana nije prijedlog novog Zakona, već neki od moguće desetina radnih prijedloga nacrta, kakvih su izlazili u javnost zadnjih godina i koji može biti točan i ne mora biti. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama se priprema već godinama, dosta je reći da je u jednom već prastarom Vladinom Izvješću o koncesijama iz 2009. godine spomenuto kako nije usklađen s tadašnjim okvirom koncesija, a koji se od tada mijenjao dva puta…

Bizantski car: "Po prirodnom pravu pripadaju svim ljudima zrak, voda, more i morska obala"

No, uhvatimo se mi naših plaža. Davno je bilo, Bizantinski car Justininan je dao da se popiše svo tadašnje rimsko pravo o opsežnoj zbirci Corpus iuris civilis. U trećem dijelu te zbirke, koji je služio kao svojevrsni udžbenik prava za tadašnje državne službenike, zvan Institucije, spomenuto je i pomorsko dobro: „Et quidem naturali iure communia sunt omnium haec: aer et aqua profluens et mare et per hoc litora maris, nemo igitur ad litus maris accedere prohibetur, dum tamen villis et monumentis et aedificiis abstineat, quia non sunt iuris gentium, sicut et mare.“ Ili u prijevodu: „Po prirodnom pravu pripadaju svim (ljudima) ove stvari: zrak i tekuća voda te more, pa stoga i morska obala: nikome, naime nije zabranjeno stupiti na morsku obalu, razumljivo, ako ne dira u kuće, spomenike i građevine koje ne potpadaju pod načela općeg prava.“ (Prijevod: Ante Romac, Institucije, 1994.)

I tu vam je sva priča – morska obala, pomorsko dobro je u nas, upravo prema toj tradiciji rimskog prava, opće dobro. Ne javno dobro. Ne državna imovina. Ne društveno ili kakvo drugo dobro. Opće dobro. To znači da je bez titulara vlasništva, a o njemu vodi brigu i upravlja Republika Hrvatska, ako nije posebno zakonski drugačije određeno. Država dakle vodi brigu i upravlja, ali nije ni ona vlasnik.

Što znači opće dobro?

To znači da to dobro slobodno na uporabu svima – dakle slobodno možete koristiti plaže za šetnju, sunčanje, kupanje… No, što ako želimo koristiti plažu više od uobičajenog? Recimo sagraditi privezište za brod? Ili cijelu marinu? E, za to je potrebna koncesija.

Još je rimsko pravo poznavalo izuzetke od opće uporabe, a oni naravno postoje i dalje, znači nije točna ona „sve je to opće dobro, sve ja to mogu koristiti“, može se, ako nije ograničeno. Ako mislite da je vaše pravo šetati se kroz vojnu luku – brzo će vas razuvjeriti policija, što vojna što civilna. Isto je primjerice s brodogradilištem (brodogradilišna luka), uredno će vas na ulazu sačekati ograda. Temeljem koncesije opća uporaba se može isključiti ili ograničiti, imate uostalom marina gdje se možete slobodno šetati samo dio dana – uvečer su osim za korisnike marine vrata zaključana.

Dakle, opća uporaba je pravilo, ograničenja ili isključenja opće uporabe su izuzetak. No, što je s plažama? Mogu li i smiju one u koncesiju? To je pitanje koje se provlači zadnjih dana. Ostavimo sada sa strane koncesijska odobrenja, dakle odobrenja za štandove, ležaljke, suncobrane i slično što nema veze s koncesijama i što ne smije ograničavati opću uporabu.

Dakle, da li treba dopustiti da netko može temeljem koncesije zagraditi plažu i koristiti je privatno za sebe ili za svoje goste? Primjerice hotel koji nudi all inclusive uslugu i želi svoju recimo tako „privatnu plažu“, samo za svoje goste? Zakon o koncesijama je tu jasan – koncesija se daje temeljem javnog nadmetanja, ali se iznimno može dati i na zahtjev „ako postojeća i/ili planirana gospodarska aktivnost gospodarskog subjekta na određenoj lokaciji čini s predmetom koncesije za koju se zahtjev podnosi neodvojivu tehnološku ili funkcionalnu cjelinu te koncesija služi isključivo za obavljanje te gospodarske aktivnosti“.

Međutim, da li će se koncesija moći davati na plaže, da li dopustiti ili ne ograničenje ili isključenje opće uporabe, dakle da li dopustiti plaže gdje se može doći samo po volji koncesionara – to nije stručno pitanje, to je pitanje gdje politika treba dati uputu struci. Ja mogu imati svoj politički stav o tome, ali stručno moguće je i ovako i onako. To vam je kao kada idete u krojača – nije krojač taj koji će vam reći treba li vam casual ili formalno odijelo, na vama je da kažete kakvo odijelo želite, a na krojaču je da ga onda napravi sukladno pravilima struke. Ovdje je politika ta koja treba reći da li koncesije na plažama treba uopće dopustiti. Realno, koncesije na plažama su moguće i po sadašnjim propisima, ali ih je vrlo malo, jer su preskupe. Čak niti skupi hoteli obično nemaju koncesije, već možete slobodno pristupiti plaži ispred hotela.

Pitanje koncesija na plažama je jedno od strateških pitanja

No, kako to pitanje urediti? Ima naravno argumenata na obje strane – u ovako korumpiranoj državi mogu se već unaprijed smisliti svakakve zloporabe sustava koncesija koje bi mogle dovesti do zagrađivanja kilometara hrvatske obale, i to za male novce. S druge strane, ako neki hotel želi dio plaže za sebe, a na mjestu je gdje ima dovoljno prostora i za to je spreman platiti lokalnoj samoupravi neke realne novce od kojih lokalna samouprava može platiti svoje druge potrebe, od vrtića do uređenja mjesta – zašto ne? Naravno, nećete dati u koncesiju ako imate jednu plažu u mjestu, no ako imate hotel ili kamp koji su ionako odvojeni i netko želi koncesiju koju bi pošteno platio – možda treba omogućiti takvu koncesiju?

Ako vas zanima moje osobno mišljenje – osobno bih dopustio koncesije na plaže, ali ako ih u dokumente prostornog razvoja uvrsti predstavničko tijelo lokalne samouprave – dakle nikakvo ministarstvo ili izvršna vlast ili lokalni (grado)načelnik. Prvo neka općinsko ili gradsko vijeće, dakle tijelo koje raspravlja javno i gdje sjede ljudi koje u lokalnoj sredini sami birate i poznajte odobri da se negdje može dati koncesija na plažu. Pa ako odluče da može, tek onda neka ide postupak kojeg će izvršna vlast provesti sukladno Zakonu o koncesijama. Dakle, ako lokalni predstavnici smatraju da u svojoj lokalnoj samoupravi imaju prostora za plažu pod koncesijom, ako smatraju da će im to donijeti koristi, ako mogu pametno utrošiti naknadu i sve to objasniti svojim građanima u javnoj raspravi – neka to bude stvar lokalne samouprave i volje građana koji upravo tu žive.

No, problem je drugi. Ovakva u biti politička pitanja (jer stručno možemo urediti ovako i onako) se trebaju naći u strateškim dokumentima koji se moraju raspraviti u Saboru. Ovako imamo nacrte zakona koji se tko zna kako i u kojoj verziji vrte okolo, imati ćemo na kraju službeni nacrt kojeg će Vlada poslati u Sabor i dobiti ćemo prijedlog zakona, no realno nismo imali kvalitetnu stručnu raspravu što i kako želimo. Sabor ne radi svoj posao. Nije na Saboru samo da diže ručice (oko čega ne dvojim jer Plenković ima dovoljnu većinu da progura što god želi), na Saboru je da rasprava o političkim pitanjima i daje strateške smjernice razvoja.

Pitanje koncesija na plažama je jedno od tih strateških pitanja na koja pravna struka ne može dati jedinstveni odgovor. To je političko, ne pravno pitanje. Treba ga raspraviti – u Saboru, pred nadležnim odborom i drugdje. Kada čujemo sve argumente i raspravimo, onda možemo krenuti dalje. Zato je sve ovo pomalo naopako – pričamo o pomorskom dobru, pričamo o morskoj obali, pričamo o korištenju općeg dobra bez da smo u Saboru strateški odlučili što želimo postići s time.

Ovo što imamo je situacija gdje nam krojač radi odijelo, bez da smo tom istom krojaču rekli kakvo odijelo želimo. Po već ustaljenom običaju, neće proći baš najbolje.

Goran Vojković